美國當?shù)貢r間7月1日，經(jīng)過長達27小時的馬拉松式投票后，特朗普政府第二個任期最重要的立法項目——“大而美”法案在參議院投票中以50-50平局。最終，副總統(tǒng)萬斯投下打破平局的一票，法案驚險通過。

該法案延長了特朗普第一任期推行的減稅政策，削減了醫(yī)保和食品券等福利，廢除了拜登政府對清潔能源的部分補貼，并增加了國防和邊境執(zhí)法等支出。法案計劃在未來10年內(nèi)減稅4萬億美元，并削減至少1.5萬億美元支出。

“大而美”法案作為特朗普政府的主要政績之一，在共和黨占據(jù)53-47多數(shù)的參議院通過得如此艱難，反映了共和黨內(nèi)各種不同訴求之間的激烈沖突：減稅以促進經(jīng)濟增長、遏制赤字增長的勢頭、保住低收入者的福利……最終，在參議院共和黨高層的努力調(diào)和下，法案最終選擇了大幅增加赤字、削減福利的方向?，F(xiàn)在，法案將回到眾議院重新投票。特朗普呼吁國會在7月4日前通過這一法案。

就在不到一個月前才剛剛有和解跡象的特朗普與馬斯克又重燃戰(zhàn)火。馬斯克連日在社交平臺批評“大而美”法案，稱其“極其瘋狂且具破壞性”。他6月30日稱如果法案通過，第二天就會成立新政黨“美國黨”?！懊恳粋€在競選時承諾削減政府開支，卻轉頭就投票支持史上最大債務增長法案的國會議員，都應該感到羞愧！如果我在這個地球上（有要）做的最后一件事，那就是讓他們明年輸?shù)酎h內(nèi)初選?！瘪R斯克在社交平臺上寫道。

7月1日，特朗普反唇相譏，稱馬斯克曾主導的政府效率部（DOGE）是“會反噬馬斯克的怪物”，威脅取消聯(lián)邦政府對馬斯科旗下公司的所有補貼，甚至表示自己將考慮把馬斯克驅逐出境。

值得一提的是，馬斯克和特朗普上次決裂的起源，正是眾議院版本的“大而美”法案。特朗普和馬斯克的矛盾背后有二人性格和利益的復雜因素，但二人兩次公開罵戰(zhàn)均由“大而美”法案引發(fā)，體現(xiàn)了這一倉促寫就、強行通過的法案給共和黨內(nèi)以及整個美國政界所帶來的分歧。民主黨也已經(jīng)開始準備利用法案中削減福利的政策來為自己在2026年中期選舉中助選。

富人獲利、窮人受損、財政惡化

此次參議院通過的“大而美”法案主要有以下內(nèi)容。第一，2017年特朗普第一任期時國會通過的減稅法案原本只生效到2025年，“大而美法案”將這部分減稅永久化，主要是個稅和企業(yè)所得稅的減免。這也是整個法案對財政政策影響最大的部分，也是法案導致赤字增加的大頭。

第二，法案削減了低收入者的福利。法案針對低收入者的醫(yī)保（Medicaid）收緊了工作要求。與此同時，法案還限制了各州通過稅收為醫(yī)保提供資金的權力。此前，各州向醫(yī)療機構征收的稅收收入，聯(lián)邦政府會以50%-80%的比例提供額外的配比資金來資助該州醫(yī)保。在實際操作中，州政府會將這部分稅收全額返還給醫(yī)療機構，這樣就在不給州內(nèi)造成額外負擔的情況下獲得了一大筆聯(lián)邦資金用于醫(yī)保?！按蠖馈狈ò赶拗屏诉@種做法。此外，法案還對低收入者申領的食品券進行了一定削減，比如將原本需工作至54歲的領取資格要求收緊到64歲。

第三，法案廢除了拜登政府對清潔能源的部分補貼。2022年，民主黨控制下的國會通過了《通脹削減法案》，其主要內(nèi)容就是應對氣候變化，補貼清潔能源。特朗普以及共和黨近年對氣候變化持懷疑態(tài)度，對石油和天然氣等化石能源則情有獨鐘，于是在“大而美”法案中廢除了拜登時期對太陽能、風能和新能源汽車的一些補貼和支持政策。

第四，法案增加了國防和邊境執(zhí)法支出。這兩項也是特朗普政府的優(yōu)先事項，法案將增加1500億美元的國防支出（包括特朗普多次提及的“金色穹頂”導彈防御系統(tǒng)）以及數(shù)千億美元的邊境和移民執(zhí)法支出。

縱觀整個法案，其總體影響是導致企業(yè)和高收入者受益，而低收入者受損。減稅的利益主要歸于大企業(yè)和富人。窮人從減稅中獲利不多，但削減福利則影響的主要是窮人。根據(jù)國會預算辦公室的估計，僅削減醫(yī)保一項就會導致到2034年有1180萬美國人失去醫(yī)保。法案的總體效果是“累退”的，與財政政策實施再分配的目標背道而馳。根據(jù)耶魯預算實驗室的估算，法案將使收入最低的20%家庭（年收入低于13350美元）的年收入減少2.9%，使收入最高的20%家庭（年收入高于120390美元）的年收入增加2.2%。

在財政赤字方面，法案大幅增加了財政赤字，將導致美國的公共財政狀況嚴重惡化。美國非黨派研究機構“負責任聯(lián)邦預算委員會”估計該法案將在十年內(nèi)使美國聯(lián)邦政府債務增加5.5萬億美元，占當前美國政府債務總額的15%。每年的財政赤字增額也在5000億美元以上。

如此巨大的額外赤字將使美國本就惡化的財政狀況雪上加霜。美國財政部數(shù)據(jù)顯示，2023年美國的財政赤字就已占GDP的6.3%，2024年為6.4%。這樣的財政赤字幅度在非戰(zhàn)爭、非衰退的年份是很罕見的?！按蠖馈狈ò覆粌H沒有遏制赤字增長的勢頭，反而將進一步增加了赤字。

不僅如此，在利率保持高位的時代，赤字的大幅增加將使政府的債務利息支出也同步增加。去年政府的利息支出占GDP的3%。耶魯預算實驗室估計，“大而美”法案將在未來數(shù)十年間持續(xù)推高利息支出，到2050年將翻倍到GDP的6%。幾個月來，對該法案導致財政惡化的批評從未停止，也有聲音擔憂法案將影響美國債券市場。不過，在法案通過的次日，美國10年期國債利率只是略有上升。

50比50，參議院“關鍵少數(shù)”掌控局面

在國會中，“大而美”法案削減福利的部分勢必引起共和黨內(nèi)溫和派和搖擺州議員的反對，而財政赤字的大幅增加又會引起財政鷹派和極端保守派的不滿。近幾屆國會中，參眾兩院的多數(shù)黨所擁有的票數(shù)優(yōu)勢往往極為微弱，這意味著多數(shù)黨中幾名議員就可以組建“關鍵少數(shù)”，對法案內(nèi)容有著舉足輕重的發(fā)言權，甚至直接左右法案的成敗。因此，了解“關鍵少數(shù)”的政策立場乃至個人偏好，往往是觀察國會立法的關鍵。

拜登政府時期，參議院的“關鍵少數(shù)”是兩位民主黨中間派參議員喬·曼欽（Joe Manchin）和基爾斯滕·西內(nèi)瑪（Kyrsten Sinema）。二人最終在黨內(nèi)的謾罵聲中選擇退出民主黨，也不再競選連任參議員。如今歷史重演，針對“大而美”法案，四名共和黨參議員組成了“關鍵少數(shù)”：北卡羅來納州的湯姆·蒂利斯（Thom Tillis）、緬因州的蘇珊·科林斯（Susan Collins）、阿拉斯加州的麗薩·穆爾科斯基（Lisa Murkowski）以及肯塔基州的蘭德·保羅（Rand Paul）。最終，穆爾科斯基為“大而美”法案投下了贊成票，其他三人都投了反對票。

令參議院共和黨高層感到頭疼的是，這四名“關鍵少數(shù)”參議員還分為訴求截然不同的兩部分。蒂利斯、科林斯、穆爾科斯基三人都有溫和派之名，反對過度削減福利，而保羅卻是著名的自由意志主義者，強硬地反對各種形式的政府干預和過高的政府支出，推崇小政府?！按蠖馈狈ò复蠓黾迂斦嘧?，與保羅的理念完全相反，所以在很早的時候保羅就幾乎已經(jīng)確定會投下反對票。

余下三人中，蒂利斯來自的北卡羅來納州屬于搖擺州，雖然特朗普在2024年大選中以3%的優(yōu)勢贏下該州，但州長羅伊·庫珀（Roy Cooper）卻以14%的優(yōu)勢大勝共和黨對手，民主黨在北卡羅來納州保持著競爭力。蒂利斯擔心“大而美”法案中削減醫(yī)保的部分會使北卡羅來納州選民受損，曾出言表示反對。在特朗普于社交媒體上攻擊蒂利斯并威脅在下次共和黨初選中支持蒂利斯的對手之后，蒂利斯于6月29日索性直接宣布退休，明年不再競選連任。擺脫了連任壓力的蒂利斯火力全開，7月1日投下反對票之后在參議院發(fā)言指責該法案“背叛了特朗普的承諾”。他同時還說：“我要告訴總統(tǒng)，你被誤導了。你支持參議院的這個法案，將導致本有資格獲得醫(yī)保的民眾蒙受損失?！?/p>

科林斯來自的緬因州偏向民主黨，2024年大選中哈里斯以7%的優(yōu)勢贏下該州。而科林斯作為共和黨人，卻能從1997年起在緬因州連續(xù)贏下五屆參議員選舉，這得益于她的“溫和派”人設。與蒂利斯一樣，科林斯主要反對的也是“大而美”法案對醫(yī)保的削減。而她雖未像蒂利斯一樣直接被特朗普逼退，但明年競選連任的前景也不容樂觀。在美國政治極化的環(huán)境下，民主黨選民不滿科林斯只在其一票對結果無影響時才反對特朗普的極端政策，而在關鍵時刻則總是支持（尤其2018年投票支持卡瓦諾擔任最高法院大法官），共和黨選民則不滿科林斯太過溫和，不夠緊跟特朗普?？屏炙箯那坝靡粤⑸淼臏睾团尚蜗笕缃駞s使她兩頭不討好。新罕布什爾大學6月末的民調(diào)顯示，科林斯在緬因州內(nèi)的支持率竟只有14%。

阿拉斯加州的穆爾科斯基對“大而美”法案的態(tài)度最為有趣。她同樣反對該法案對福利的削減，參議院共和黨領導層在6月30日至7月1日的馬拉松投票中也一直試圖說服她。參議院多數(shù)黨領袖約翰·圖恩（John Thune）幾次與穆爾科斯基長談，其間一度放棄希望，甚至考慮過轉頭去爭取蘭德·保羅的贊成票。不過，參議院共和黨人在法案中給阿拉斯加州提供了大量額外好處，包括醫(yī)保和食品券削減的豁免，甚至給阿拉斯加的捕鯨船長提供了額外的稅收減免，最終成功爭取到了穆爾科斯基的支持，也正是她的關鍵一票使法案驚險通過。

不過，穆爾科斯基在投票前后的言行也招致了一些批評。比如，她曾多次批評法案的諸多缺點，這些缺點在最終通過的法案中都沒有解決，但只因為給阿拉斯加州提供了額外豁免，穆爾科斯基就投票支持，作為聯(lián)邦參議員顯得置全美其他人于不顧。蘭德·保羅對此就大為不滿，稱該法案如同“以全美國為代價救助阿拉斯加”。參議院投票結束后，穆爾科斯基竟還表示，自己對參議院通過的版本很不滿意，希望眾議院進行修改，解決她此前提到的缺點，不要原樣通過。對此，民主黨眾議員吉姆·麥戈文（Jim McGovern）恐怕說出了很多人的心聲：“你如果真的相信自己所說的話，那為什么還投贊成票？”

穆爾科斯基曾在2010年的共和黨初選中被極右翼“茶黨”的候選人擊敗。隨后，她號召選民在選票上手寫自己的名字，最終竟以這種方式成功連任，從此在參議院有了特立獨行、不懼反抗之名。不過，她與幾年前另一名特立獨行的共和黨參議員約翰·麥凱恩（John McCain）還是有一定區(qū)別。2017年7月，剛剛被確診癌癥的麥凱恩堅持飛往華盛頓，在國會大廳中對共和黨提出的廢除奧巴馬醫(yī)改的法案向下豎大拇指表示反對，由此保住了奧巴馬醫(yī)改。穆爾科斯基則滿足于為本州爭取足夠利益，不愿讓自己成為法案無法通過的直接責任人。她的共和黨參議員同僚凱文·克雷默（Kevin Cramer）就直言：“我無法想象她心里有一個麥凱恩?！?/p>

參眾兩院的艱難博弈

雖然眾議院5月曾經(jīng)以215-214票的極微弱優(yōu)勢投票通過“大而美”法案，但本次參議院通過的版本進行了不少實質(zhì)性修改，因此法案接下來將重回眾議院進行投票。

值得注意的是，參議院對法案的修改方向與國會人士此前的預期完全相反。平時一般是眾議院的共和黨極右翼提出一些極端舉措，更加溫和的參議院再予以限縮，比如降低對福利的削減幅度等等。然而，參議院最終卻選擇了更進一步，對醫(yī)保和清潔能源補貼進行了更大削減，與眾議院版本相比也增加了數(shù)千億美元的預算赤字。

這種變化一部分反映了參議院希望通過減稅來驅動經(jīng)濟增長的決心，堅持將此前的企業(yè)減稅等舉措永久延長。另一方面，參議院獨特的議事規(guī)則也使得眾議院版本的法案中為政府財政省下的數(shù)千億美元不符合參議院的規(guī)定，使參議院不得不從別處尋找削減支出的途徑。

一般而言，參議院的法案需要總共100名參議員中的60名投票贊成才能通過。不過，有關政府財政和預算的法案可以通過“預算協(xié)調(diào)程序”（budget reconciliation）以51票的簡單多數(shù)通過。至于哪些條款算得上與財政和預算相關，則是由無黨派的參議院議事員（Senate parliamentarian）作出裁決。現(xiàn)任參議院議事員伊麗莎白·麥克唐納（Elizabeth MacDonough）是2012年由時任參議院多數(shù)黨領袖、民主黨人哈里·里德任命。參議院在籌備“大而美”法案時，由于其中一些條款時常被麥克唐納裁決為不符合預算協(xié)調(diào)程序的規(guī)則，參議院共和黨人曾一度考慮強行否決她的裁決。最終，共和黨人雖然沒有走到這一步，但也使用技術手段對規(guī)則進行了修改。本來，采用預算協(xié)調(diào)程序通過的法案只允許增加十年內(nèi)的赤字，十年后則不能再增加。參議院共和黨人通過技術調(diào)整，將2017年減稅法案的臨時條款視同永久生效，從而規(guī)避了不能增加十年后赤字的障礙。

所有這些調(diào)整都使得參議院版本的法案比眾議院的更“大”：預算赤字更大，福利削減也更大。而這又給法案在眾議院的前景增添了困難。最初，法案5月在眾議院投票前，僅有3-4票優(yōu)勢的眾議院共和黨人內(nèi)部就進行了艱難的談判，最終僅以1票優(yōu)勢通過。兩位財政保守派眾議員托馬斯·馬西（Thomas Massie）和沃倫·戴維森（Warren Davidson）投了反對票。其中，馬西已經(jīng)和特朗普因該法案而完全決裂。特朗普在社交媒體上連日攻擊馬西，并準備在明年共和黨初選中支持馬西的反對者。

現(xiàn)在，更大的預算赤字激怒了極右翼的財政保守派，更大的福利削減激怒了溫和派和搖擺選區(qū)的眾議員。就連眾議院議長邁克·約翰遜（Mike Johnson）也在7月1日晚些時候表示自己不滿意參議院版本的法案。當然，5月眾議院同樣也有至少十幾名共和黨議員表達對法案的強烈不滿，但在特朗普和眾議院共和黨高層的軟硬兼施下，法案最終還是得以通過。現(xiàn)在這次或許也會如此。不過可以確定的是，參議院版本的變化將會使法案在眾議院的旅程更加困難，對于特朗普第二任期的政治能量也是一個較大的考驗?？紤]到共和黨給自己定下了7月4日美國獨立日的最后期限，接下來幾天對“大而美”法案將十分關鍵。